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浅析土地纠纷案件的成因及审理对策

  发布时间:2013-03-26 12:05:32


【内容摘要】统分结合的家庭联产承包经营责任制,是适应我国农业特点和农村生产力发展水平,以及管理水平的一种较好的经济形式。然而,由于历史遗留问题、现行人为因素、基层组织行为、政策与法律欠缺 ,使农村土地承包经营过程中诸多矛盾凸显,严重影响了农村社会稳定和经济发展。本文作者在认真调查分析宝清县农村土地纠纷案件的形势特点、形成原因的基础上,从法律角度,对如何审理好十二种常见的纠纷案件谈几点对策,旨在使党的惠农政策在法律的框架下顺利实施。

【关键词】土地使用权 承包制度 法律适用

 

自二轮土地承包开展以来,农村土地纠纷案件日益增多,不仅严重影响了农村正常的生产经营秩序,也波及到社会的和谐稳定,阻碍了社会主义新农村建设的进程。最近,笔者对宝清县人民法院近年来审理的土地纠纷案件进行了调查,对诱发矛盾纠纷的原因进行了分析,并就如何进一步审理好此类案件提出粗浅建议,仅供参考。

一、目前土地纠纷的形势特点

1999年至2007年,宝清县人民法院共审理土地纠纷案件710件。在审理过程中我们发现,目前土地纠纷案件呈现以下特点:

1、案件数量逐年上升。在审理的710起案件中,1999年48件、2000年58件、2001年63件、2002年69件、2003年71件、2004年77件、2005年105件、2006年108件、2007年111件,年均递增12%。

2、纠纷种类多。其中:权属纠纷18件,占2.5%;合同违约纠纷195件,占27.5%;优先承包权纠纷21件,占3%;机动地发包合同纠纷105件,占14.8%;侵权纠纷298件,占42%;家庭内部承包经营权纠纷63件,占8.9%;新增人口要求分得土地纠纷10件,占1.5%。

3、群体性纠纷突出。调查结果表明,随着国家对农村产业政策的调整,土地已成为广大农民共同关注的问题。土地纠纷存在着由个性化向群体化方向发展的态势,群体诉讼、群体上访现象十分严重。据不完全统计,几年来,共发生群体诉讼纠纷53件,占所有案件的7.5%。其中:半数以上村民联名起诉村委会案件18件,占此类案件的34%;诉讼前集体上访案件16件,占此类案件的30%。

4、矛盾冲突激烈。随着土地问题的升温,人们期待获得利益的心情十分迫切。部分农民要求解决纠纷的方式已从过去单纯依赖政府的行政决定或法院的裁决,为诉讼、上访与抢种抢收同步进行,由此而引发的突发性、暴力性事件每年均在50件次左右,治安形势严峻。

5、土地纠纷案件季节性强。受自然规律和农民生产、生活习惯的影响,涉土地纠纷的诉讼案件90%以上发生在春耕在即,时间性很强,且由于政策上的原因许多案件较为繁杂,加之受举证、答辩期限的限制,给法院及时处理带来一定的难度。

二、产生土地纠纷案件的原因分析

土地纠纷的产生,既有深刻的历史背景,又有现实的社会因素,笔者认为,主要有以下几个方面:

1、社会变革过程中遗留的问题,引发土地所有权权属争议。建国以来,随着不同时期国家政策的调整变化,涉及到社会各阶层利益的重新调整和对生产资料的重新分配和占有。土地作为生产资料的一种,也伴随着农林牧副渔业的发展,历经了多次调整。然而在这个过程中,政府对土地资源还处于“跑马占荒”式的粗放性管理阶段,勘界、落界工作进行的不细、不详、不实,落实的不彻底。致使不同经济主体之间土地所有权权属不明,在生产经营中产生纠纷。

2、违法发包土地,侵犯了集体及大多数村民合法权益。个别村级组织领导班子或主要领导者个人,或法制观念淡薄,或受家族、个人利益驱使,在土地发包过程中,违反民主议事原则,没有严格按照相关法律和政策的规定,征得本村村民三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表同意,暗箱操作,擅自将土地发包给亲朋好友或本集体经济组织以外人员,且发包期限长,发包价格低,显失公平,不但剥夺了村级组织其他成员平等的承包经营权,也严重损害了集体利益,引发了群众不满。

3、预留机动地不符合政策、法律规定,人地矛盾难以解决。按照农村土地承包法和有关政策的规定,村级集体经济组织预留机动地主要用于调整承包土地或承包给新增人口。但现实中,部分村级组织为了支付修路、安装自来水等文明村建设活动的费用,以及清偿村集体债务,或者扩大领导者个人手中的经济支配权,肆意扩大机动地面积,甚至将二轮土地承包时欠集体债务的农户的土地,以及户在人不在农民的土地除留足口粮田外,其余全部收回作为机动地对外发包,并且发包期限大多在10年以上,当新增人口、欠债农户及外出打工农民要求取得土地承包经营权时,因发包合同未到期,无法收回,进而产生人地矛盾,一时难以解决。

4、政府行政不到位,引发不必要纠纷。按照农村土地承包法的规定,乡(镇)政府对农村土地向外发包具有批准权,通过批准行为来监督和指导农村土地发包的合法性,但通过对集体访和群体诉讼的案件分析看,90%的乡(镇)政府根本没有履行这一职责,导致个别村级组织对外发包土地的任意性,违反法律规定,违背村民意愿。同时,农村土地承包法还明确规定,县级以上地方人民政府应当向承包农户发放土地承包经营权证,作为该农户承包经营权的法律凭证,但从所接触的信访案件和诉讼案件来看,有五分之四的农户,没有取得土地承包经营权证,直接导致农民村经营地块的面积、四至范围模糊,产生不必要的纠纷。

5、土地效益的大幅度提升,是导致纠纷的根本原因。2004年中央1号文件中关于“一免、两补”的规定,使党的惠农政策具体化,大大提高了农民种粮的积极性,农民对土地的关注与渴求随之达到了新中国成立以来又一个新的高潮。在利益驱动下,出现了外出打工人员回乡要求承包土地,以地顶欠农户要求收回土地,原本无人耕种而被发包出去的撂荒地、荒地有人争相耕种,土地发包或流转后而又单方毁约,新生人口的土地有人关注等问题,由此产生纠纷。

6、部分农民利已思想十分严重。因土地调整或合同履行未达到自己的要求,无视法律和政策规定,强行抢种集体或他人耕地,肆意践踏集体和他人合法权益。

7、受封建男权思想影响。部分离婚后的男方继续占有或抢种女方应分得的土地。

8、立法和政策上的欠缺,使矛盾的产生不可避免。农村土地承包法第五条规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”而第六十二条规定:“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包,包括承包期限长于本法规定的,本法实施后继续有效,不得重新承包土地……”。这两条规定相互矛盾,不但使集体经济组织成员的概念模糊,违背了“土地承包关系稳定”与“承包土地关系变更”的社会规律,也剥夺了新增人口的天赋资源权和法定的“公开、公平、公正”的承包权。同时,相关政策虽明确了“有条件的地方,经村民大会或村民代表大会讨论同意,也可以给没有取得土地或取得少量土地的新增人口和劳力适当补地”的原则,对该条件,农村土地承包法第二十八条也做了相应规定:“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口:(一)集体经济组织依法预留的机动地;(二)通过依法开垦等方式增加的;(三)承包方依法、自愿交回的。”但是这种“条件”无论是在理论上,还是在实践中都不可能使人地矛盾得到充分解决。其一,随着生命科学的发展,新增人口的比例已远远超过死亡人口的比例。受农村土地承包法第六十三条:“本法实施前已经预留机动地的,机动地面积不得超过本集体经济组织耕地面积的百分之五。不足百分之五的,不得再增加机动地,本法实施前未留机动地的,本法实施后不得再留机动地。”规定的限制,在30年内用于调整和承包给新增人口的机动地将会越来越少或根本不存在。其二,自家庭联产承包责任制实施以来,土地经济逐步膨胀,可开垦的土地资源日益减少,而且已开垦的多通过招标、拍卖等形式集中在少数人手中,未开垦的大多是受森林法、草原法保护的林地、草原。因此,通过依法开垦的方式也不能从根本上解决人地矛盾问题。其三,对于一个以农业为主要产业的地区来说,在现有的城乡“二元”结构十分突出,二、三产业又极不发达的情况下,土地依然是农民赖以生存的物质基础,农民靠发展二、三产业解决就业问题非常困难,根本不可能放弃土地承包经营权。

三、农村土地纠纷案件的审理对策

我国是实行社会主义公有制的国家,土地属于国家和集体所有,因土地纠纷引发的争议案件,不同于刑事、行政及其他民事案件,有其特殊性和复杂性。笔者经过调查分析,认为目前人民法院解决土地纠纷案件应遵循以下原则。一是调解为主、判决为辅的原则。针对土地纠纷案件矛盾隐患大,利益冲突尖锐的实际,要建立和完善调解机制,坚持把调解工作贯穿于立案、审理、执行工作的各个环节,用“和谐司法”促进家庭、邻里、社会关系的和谐,弱化当事人之间的矛盾。要做好判后答疑、解惑释法工作,力争使每一起案件胜败皆明,当事人服判息诉、罢访,防止矛盾升级。二是司法保障和综合整治相结合的原则。在审理好每一起案件的同时,广泛开展“农村土地承包法”等相关法律、法规和政策的专项宣传教育活动,切实增强各级领导干部和广大群众的法制观念。使农村各级领导干部和广大农民知法、懂法、守法,讲究诚信,信守合同,严格依法办事,避免以个人意志代替法律政策,防止新的纠纷发生。充分发挥司法建议的作用,对审理中发现的确属政策性问题,及时发出合理的建议,促使政府解决。充分发挥人民调解组织、基层党政组织及社会各界在预防和调处纠纷中的作用,形成综合整治的格局。三是质量和效率相统一原则。 按照急事急办、特事特办的原则,对涉土地纠纷案件,可在双方当事人同意的前提下,缩短答辩期限和举证时限,以利于法院能够及时审理、裁决。采取电话预约、登门立案、就地审理、现场调解、即时执行等方式,加大巡回办案力度,保证农民不误农时,减轻农民诉累。根据季节需要挑选政治素质好、业务能力强、实践经验丰富的审判人员,组成涉农案件速裁组或速裁合议庭,保证土地纠纷案件能够高质量、高效率的得到处理。在此基础上,对下列易发生的案件,人民法院要依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》,1999年6月最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的意见(试行)》、《中华人民共和国农村土地承包法》,以及民法、民诉法、农业部出台的相关政策规定等,分类处理。

(一)对土地所有权权属不明,发包后引发争议的处理对策

对此类纠纷,人民法院经审查只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定,就应予以立案。然后由人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》关于权属争议的处理办法,依法向县级以上人民政府发出司法建议,待行政程序完全终结后,再由人民法院做出裁判。这样做既可避免行政职能部门之间相互推诿,又能有效地弱化矛盾,维护当事人的合法权益。

(二)对于发包方借调整土地之机,多留机动地引发纠纷的处理对策

土地承包制度是我国改革开放以来所确立的一项基本经济制度。土地承包制度的稳定和完善不仅体现了党在农村的路线、方针、政策的稳定性和连续性,而且也极大地影响着农村生产力的发展和农民合法权益的实现。所以“大稳定、小调整”的原则是体现国家有关法律、法规、政策精神的。为此,国务院1995年3月《批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》第二条指出:“严禁发包方借调整土地之机多留机动地。原则上不留机动地,确需要的机动地占耕地总面积的比例一般不得超过5%”。但此类问题不属于平等主体之间纷争,人民法院在审理过程中发现后,应及时将情况通报同级人民政府,由人民政府依靠行政手段予以解决。

(三)对夫妻离婚后,承包经营权分割纠纷的处理对策

1999年6月最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第三十四条规定:“承包方是夫妻的,在承包合同履行期间解除婚姻时,就其承包经营的权利义务未达成协议,且双方均具有承包经营主体资格的,人民法院在处理其离婚案件时,应当按照其家庭人口、老人的赡养、未成年子女的抚养等具体情况,对其承包经营权进行分割。”2001年4月26日修订的《中华人民共和国婚姻法》第三十九条第二款规定:“夫或妻在家庭土地承包经营中享有权益的,应当依法予以保护。”因此,人民法院在审理此类案件时,应同时把握以下原则:

1、夫妻解除婚姻关系时必须是在承包合同履行期内。

2、夫妻双方均具有承包经营主体资格。

3、承包方是夫妻,且对承包经营权经过自愿协商,达不成分割协议,请求人民法院依法进行分割。

4、夫妻进行承包经营权的分割时,要按照家庭人口状况进行分割;本着赡养及抚养未成年子女的原则进行分割。

(四)对原承包合同终止后,承包人主张优先承包权纠纷的处理对策

《中华人民共和国农业法》第十三条第三款规定:“承包期满,承包人对原承包的土地、山岭、草原、滩涂、荒地、水面享有优先承包权。”1999年6月《最高人民法院<关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定>(试行)》第十三条规定:“对实行专业承包或者招标承包的承包方,在承包期满后对原承包经营的标的物在同等条件下,主张优先承包权的,人民法院应当予以保护。”

根据以上规定,所谓优先承包权,是指原土地承包合同履行完毕后,在同等条件下,原承包人享有优先继续承包的一种权利。在审理此类案件时要审查好以下三个条件:(1)必须是原承包合同的承包期限届满,发包人重新发包时产生的。它做为一种身份权以原承包人签订履行承包合同为前提;做为一种期待权,只有待发包人重新发包时,才有可能变为现实。(2)必须是在同等条件下的继续承包。所谓同等条件,一方面是指优先承包的标的或项目同原承包的标的或项目完全一致;另一方面还指承包合同所约定的承包金、承包期限、履行方式等与其它承包人相同。原承包人不得强迫发包人降低条件优先承包进而损害发包方的利益。(3)必须是原承包人全面履行了原承包合同的全部义务。如原承包人没有履行或部分履行了原合同的义务,导致合同变更或解除,也就丧失了优先承包权。以上三个条件缺一不可,否则证据不足,不予支持。

(五)对承包期内承包人死亡,发包人解除合同引发纠纷的处理对策

《中华人民共和国农业法》第十二条第四款规定:“承包人在承包期内死亡的,该承包人的继承人可以继续承包。”

据此,我国法律保护承包经营权的延续性。承包经营权不同于一般的债权,它具有物权的属性,包括对他人所有物在一定范围内有占有、使用、收益的权利,其内容涉及承包方的财产权。依我国《继承法》的规定,公民死亡后所遗留的合法财产,其继承人可以依法继承。承包经营权这种继承性对于稳定承包经营关系,增加农业投入,保护原承包人的继承人应有的合法权益是非常重要的。

但承包经营权的继承权的成立应符合以下条件:(1)继承权必须是承包人在承包期内死亡才能成立;(2)继承人必须是依法享有继承权的人;(3)继承权的行使必须符合我国相关法律的规定。否则,主张无效。

(六)对承包方用已取得的承包经营权的标的抵偿债务引发纠纷的处理对策

国务院1995年《批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》第四条指出:“在承包经营权转让时,必须保护实际耕地者的权益,各地要制定土地承包经营权转让费的最高额。债务人不得以土地抵顶债务。”1999年6月《最高人民法院<关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定>(试行)》第十六条和《农村土地承包法》均有关于“人民法院对承包方用已取得承包经营权的土地抵偿债务的,应当认定其行为无效。”的强制性规定。

土地承包经营权是承包方依承包合同的约定,对农村集体经济组织所有的,以及国家所有依法由集体经济组织使用管理的土地等生产资料依法享有的生产经营决策权、产品处分权和收益权。它是依据签订承包合同,由双方约定取得。而通常意义的所有权、使用权是采取物权法定主义,其内容是由法律明确规定的,所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益、处分的权利。这里的处分权包括买卖、出租、折抵债务、担保等具体的权利,而承包经营权则不包括对承包标的处分权。因此承包方不得以所取得的承包标的来抵偿债务,否则就会侵害土地等生产资料的社会主义公有制。

(七)对发包方将土地发包给非集体经济组织成员引发纠纷的处理原则

《农村土地承包法》第四十八条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”

这里的本集体经济组织以外的单位或者个人,是指没有取得本集体经济组织成员资格的单位和个人。他们如果承包农民集体所有的土地,必须履行法定的程序,具体应满足以下三个条件:(1)必须遵循土地承包的民主议定原则,依法经过民主议定程序,即集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的成员代表的同意;(2)报请乡(镇)人民政府审查批准;(3)签订土地承包合同,约定双方的权利和义务。否则,应确认承包合同无效。

(八)对发包方或转包方以承包金过低为由单方解除合同纠纷的处理对策

1999年6月最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第二十二条规定:“对承包合同中约定的承包金,符合法律、法规和政策规定的,人民法院应当予以保护,对当事人单方变更承包金的,不予支持。”

该司法解释是在一轮土地承包期限内实施的,对维护农村的稳定起到积极的作用。但是,随着二轮土地承包在全国迅速展开,特别是在2004年中央以1号文件的形式,对农业政策进行了重大调整以后,发包方遂以签订合同不符合法律规定,权利义务失衡为由,要求人民法院确认承包合同无效。为救济合同中这种权利失衡现象,在审判中则应以维护稳定,促进有效为主导思想,以情势变更为理由,适用合同法中的公平原则,适当调整承包期限或增加土地承包费的数额,增强审判的社会效果。

(九)对承包方随意变更承包的土地用途,发包方主张解除合同引发纠纷的处理对策

《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定:“承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。”因此,承包方必须按照承包合同的约定安排生产,合理利用土地,进行承包经营。否则,人民法院按合同违约处理。

(十)对承包人在承包期内丧失劳动能力,发包人以此为由解除合同引发纠纷的处理对策

1999年6月最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第二十四条规定:“有下列情形的,当事人请求终止合同的,人民法院应当允许……(2)承包人在承包期内因健康原因丧失承包能力或者死亡,继承人无力承包或者放弃继承,且又未进行转让、转包和入股的……。”

根据以上规定和相关法律、法规、政策的精神,承包人在承包期内因健康原因丧失承包(劳动生产)能力的,人民法院可以主持双方当事人进行调解,对达成的以下协议予以确认。

1、由家庭其他成员,如配偶、子女、父母、兄弟姐妹等继续承包。

2、依法转让承包合同给第三方,由第三方向发包方履行转让后的承包合同,原承包合同效力终止,原承包方与发包方的权利义务关系消灭。

3、依法向第三方转包,即与第三方签订转包合同,由第三方向承包方履行转包合同,承包方与发包方的原承包合同继续有效。

4、入股,即承包方以自己所享有的土地承包经营权折价入股,参加股份合作经营,合作经营所获得的利润,按实际入股的土地份额分配。

5、当丧失劳动能力的承包人的近亲属无力承包或放弃承包,承包人又没有转让承包合同或者转包、入股的,承包人可以请求终止承包合同,但必须依法定程序进行。

(十一)新增人员要求补地的处理对策

国家依靠政策将土地分配给农民使用,具有福利和保障性质。而新增人口的土地承包经营权是国家法律赋予的。新增人口要求分配土地属于不平等主体之间的争议,不属于人民法院受案范围。因此,对此类纠纷的处理,主要采取耐心细致的说服劝导工作,引导当事人到政府主管部门主张权利,解决纠纷。

(十二)外出打工人员要求重新承包土地的处理对策

此类纠纷分为两种情况:第一,外出打工人员在第一轮土地承包期限内放弃土地承包经营权的,在二轮土地承包经营开始时,户口在人不在未分到土地,不属于平等主体之间的争议,应由政府部门解决。第二,在二轮土地承包后,取得土地承包经营权,因拖欠集体经济组织的债务,被收回土地,现其主张承包土地的,属平等主体之间的争议,应裁决将原承包地块返还外出打工人员经营。返还地块确有困难的,应责令集体经济组织折价补偿。

 


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